30/09/2016

Convenção 158 da OIT e denúncia unilateral

Convenção 158 da OIT e denúncia unilateral - 9

O Plenário retomou julgamento de ação direta de inconstitucionalidade (ADI) ajuizada em face do Decreto 2.100/1996. Por meio dessa norma, o presidente da República tornara pública a denúncia, pelo Brasil, da Convenção 158 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), relativa ao término da relação de trabalho por iniciativa do empregador — v. Informativos 323, 421, 549 e 807.

Em voto-vista, o ministro Teori Zavascki julgou improcedente o pedido formulado. Entendeu, contudo, que a denúncia de tratados internacionais pelo presidente da República dependeria de autorização do Congresso Nacional. Propôs, então, que se outorgasse eficácia apenas prospectiva. Assim, seriam preservados, dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, o decreto atacado — o que ensejaria juízo de improcedência do pedido formulado na ADI — e os demais atos de denúncia isoladamente praticados pelo presidente da República até a data da publicação da ata de julgamento da referida ação.

O relator afirmou ser indiscutível que o Poder Executivo ocupa posição de destaque na geometria institucional das relações exteriores. Afinal, esse Poder é responsável pela representação do País na comunidade internacional e está à frente das atividades de chancelaria (CF/1988, art. 84, VII), especialmente daquelas que envolvem a celebração de tratados internacionais, que, pela sua relevância, teriam ganhado fundamento constitucional próprio (CF/1988, art. 84, VIII). No entanto, o protagonismo do presidente da República na promoção das relações exteriores não o transformaria numa espécie de autoridade desconstitutiva especial. Tampouco o capacitaria a revogar, a qualquer tempo, e apenas pela manifestação de sua vontade individual, ato normativo que tivesse sido incorporado ao direito interno, com alcance geral e abstrato, em decorrência da celebração de tratado internacional.

Segundo consignou o relator, o modo sucinto pelo qual a Constituição Federal verbaliza a distribuição de poderes nas relações internacionais brasileiras não traduziria silêncio eloquente, capaz de superficializar a missão do Legislativo no tema. Também não cassaria a palavra do Poder legiferante quanto a deliberações estatais submetidas à regra geral da legalidade. Portanto, nem o laconismo das disposições constitucionais, nem a previsão específica de denúncia nos instrumentos internacionais poderiam conduzir a erosão das competências exclusivas do Poder Legislativo.

A declaração da vontade do Estado brasileiro no plano externo — mediante assinatura de acordos, entrega de notas de ratificação ou exercício de denúncia — está compreendida nas competências próprias do presidente da República e só por ele podem ser exercidas. No entanto, quando a denúncia puder acarretar transformação da realidade normativa já acomodada no direito interno, o presidente da República só poderia proceder mediante autorização do Congresso Nacional, sob pena de sacrifício do postulado da legalidade.

Fixadas essas premissas, seria desnecessário, para a solução do caso concreto, fazer qualquer juízo sobre a eficácia das disposições veiculadas pela Convenção 158 da OIT ou sobre a natureza dos padrões jurídicos por ela trazidos. Ficaria dispensada, também, qualquer avaliação a respeito de a mencionada convenção ser ou não um tratado de direitos humanos. Bastaria considerar que a Convenção 158 da OIT e o Decreto 1.855/1996, que a promulgou internamente, instituiriam obrigações para o Poder Legislativo. Esse fator já demonstraria a impossibilidade de que tais normas fossem desconstituídas sem a expressa aquiescência do parlamento.

Todavia, caberia reconhecer a longevidade de um contexto institucional, até agora prevalente no País, que se beneficiaria de certa indiferença dos demais Poderes constituídos em relação a episódios de extroversão presidencial. Ressalte-se, nesse sentido, a existência de ao menos quatorze convenções da OIT já denunciadas desde 1934. Ainda que não se pudesse identificar costume constitucional nessa conjuntura, seria inevitável perceber a existência de prática suficientemente projetada e consolidada no tempo. Em situações como essas, o STF, diante da necessidade de resguardar a segurança jurídica, acionaria a cláusula de modulação de efeitos prevista do art. 27 da Lei 9.868/1999, de maneira a diferir as consequências executivas de suas decisões.

No caso, portanto, haveria que se proceder à modulação temporal dos efeitos da decisão eventualmente tomada. Desse modo, a prudência de chancelar atos praticados segundo o centenário entendimento em outro sentido levaria ao julgamento de improcedência do pedido formulado na ação direta em comento.

Em seguida, pediu vista dos autos o ministro Dias Toffoli.
ADI 1.625/DF, rel. min. Maurício Corrêa, julgamento em 14-9-2016.

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